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联邦最高法院接着指出文字所蕴含的思想内容是作者人格的表达，是否将文字予以发表，或是以何种方式发表是作者的权利，擅自篡改并发表他人的私人信件不可避免地侵犯了作者私领域的自主性，还侵犯了作者法律人格独立自我的领域。

基于此，近些年来行政法学者所展开的相关研讨正是想促进规制理论的变革，从利益相关者参与、规制工具选择、程序透明、充分救济等方式去回应规制实践的需求。[44] See James A. Gardner,The 4 States-as-Laboratories Metaphor in State Constitutional Law，Valparaiso University Law Review, Vol.30, No.2(1996), pp.475491. [45]参见注[40]，第415-440页。

因为某些产业会因自身已经满足了规制的要求而停止创新，甚至有时还会成为创新的阻力。[1]英文为sharing economy，中文对应的词还有共享经济、协作经济、网格经济、使用权经济、草根经济、零工经济等术语，本文使用分享经济一词概括这些现象。此时必须注重发挥和激励规制过程中被规制者的作用，构建一系列公私混合型的应对机制才能够回应创新的需求。既要发现不适应需求的法律规范、研究制定以用户安全保障为要求的创新准入政策，又要完善适应新业态发展的保障机制，适当缓和旧业态的规制要求，加快推进公共数据开放和社会信用体系建设，积极利用大数据等新技术手段实现更为聪明的治理。目前，尤其是为了应对科技进步、创新而引发的规制问题，实践中出现了许多意在消解以上两种假设所引发的因公、私对抗而产生的种种弊端，更多地关注在规制过程中激励私人主体自我规制的做法。

注释: *本文系北京市社科基金重大项目社会治理法治化问题研究(15ZDA04)的阶段性成果。实验性规制并非一劳永逸，[45]必须经过适用、评估、修正或者废止等几个阶段，才能够适应经济社会发展的需求。〔8〕刘东亮：论行政诉讼中的调解，载《行政法学研究》2006年第2期。

〔14〕沈志先主编：《诉讼调解》，法律出版社2009年版，第374-376页。当事人选择诉前调解的，在符合行政诉讼起诉条件和属于法律规定可以调解案件的范围内，可纳入诉前调解机制。此外，在诉前调解阶段，调解员及指导法官、书记员均应签字留痕，确保责任到人、有据可查，防止推脱扯皮或程序空转。新《行政诉讼法》实施后，伴随着行政案件跨行政区划集中管辖改革试点的展开，针对行政案件大量增加的情况，有的地区开始探索行政案件的诉前调解机制，借助诉调中心、诉讼服务中心等诉讼与非诉衔接平台，引入社会力量参与矛盾化解，成为多元化纠纷解决机制的一个重要层面。

（二）提升行政诉讼诉前调解专业化水平 诉前调解带有浓厚的利益平衡色彩，调解员所具有的专业知识和法律思维能力可以帮助当事人了解和预判进入诉讼程序后司法裁判的可能走向，从而理性衡量诉讼成本和收益，在诉前调解中相对理性地处分权利。但是双方当事人同意延长调解期限的不受此限，但当事人同意延长调解期限的意见应当记录在案。

〔6〕江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年版，第4页。当事人选择诉前调解的，在符合行政诉讼起诉条件和属于法律规定可以调解案件的范围内，可以纳入诉前调解程序。（三）接受当事人请托或收受财物。2014年12月，最高人民法院在《全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》中提出了设立由法官、专职人民调解员等组成专门调解机构，开展诉调对接、诉前调解或立案调解等工作。

除了行政补偿、赔偿案件，还有行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件。新《行政诉讼法》有关调解的规定，是在原《行政诉讼法》第50条规定的人民法院审理行政案件，不适用调解的基础上所作的修正和补充。规范调解未成案件工作流程，调解员应做好诉讼请求、当事人提交证据、无争议事实记录的三固定和告知当事人调解未成的原因和移交立案等信息的两告知工作，并及时将案卷移交立案部门，提升当事人对法院诉前调解的信任度，也为业务庭承办法官在最短时间内全面掌握案情、提高审判效率提供了便利。同样，作为一项探索性制度，行政诉讼诉前调解同样没有较为明确的规范依据。

而无论是诉讼中的调解，还是诉前调解，最终目标均是争取行政争议的实质性解决。（一）明确诉前调解法律地位并拓展诉前调解案件范围 在民事诉讼中，诉前调解已被广泛适用，并发挥了重要的案件繁简分流作用，也解决了大量的案件争议。

在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。2016年6月，最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，提出要促进完善行政调解、行政和解、行政裁决等制度，支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作……引导促使当事人协商和解。

以承担集中管辖改革试点任务的上海铁路运输法院为例，该院在上海地区率先探索构建了行政诉讼诉前调解机制，并在实践中不断补充和完善运作方式。在诉前调解范围的确定中，对于涉及行政机关行使自由裁量权的案件，需要在诉调分流过程中加以判断，至少应关注两个方面，一是，作为与不作为的选择。要进一步加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，有条件的基层法院特别是人民法庭应当设立诉前调解工作室或者‘人民调解窗口，充分发挥诉前调解的案件分流作用。为与传统意义上的行政诉讼和解概念相区别，同时又能反映出法官在其中的协调作用和当事人享有的和解权利，最高人民法院司法文件采用了协调和解概念。完善诉调对接工作平台，加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接。因此，对于自由裁量权的案件范围可以作相对宽泛的理解，当事人有调解意愿的，可以纳入诉前调解。

在诉前调解程序中的受理、调解员确定、材料移转、送达、结案等环节，设定相应操作流程。（3）当事人要求出具调解文书的，法院立案后制作行政调解书。

但在诉讼法及其他法律规范中，诉前调解可以被民事调解制度所涵摄，却也一直缺乏明确的法律规范依据。[8]还有的学者认为，行政争议的和解或调解并非基于也不必纠缠于行政权的可处分性，而是基于公众参与所发展起来的一项为处理各种行政争议进行事后协商和沟通，即组织相对人的补充性参与，促使当事人双方互相认可对方的事实证据和法律意见并形成共识的机制。

摘要:  我国新修订的《行政诉讼法》增加了解决行政争议的立法目的和有限调解原则，为重新认识调解制度在我国行政诉讼中的作用，构建和完善多元化纠纷解决机制提供了立法目的支撑。调解不成，当事人坚持诉讼的，转入正常的诉讼程序。

解决行政争议是此次修法新增内容，旨在通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议。〔3〕沈志先主编：《诉讼调解》，法律出版社2009年版，第366页。[9]新《行政诉讼法》打破了行政诉讼不适用调解的桎梏，也是对支持调解观点的认可。行政诉讼不同于民事诉讼，诉前调解机制在借鉴民事诉讼诉前调解的同时，应从更有利于解决行政争议方面予以考量。

原行政诉讼法规定行政诉讼不适用调解，以往的诉前调解以解决民事纠纷为主。〔9〕叶必丰：行政和解调解：基于公众参与和诚实信用，载《政治与法律》2008年第5期。

在诉前调解程序设计上，须尊重当事人程序选择权，有利于案件繁简分流和提升司法审判效率，并坚持有别于民事诉讼诉前调解的行政诉讼特质因此，以法律或司法解释确立行政诉讼诉前调解的法律地位，并以司法解释的形式细化适用范围和程序等是未来可期的。

〔3〕沈志先主编：《诉讼调解》，法律出版社2009年版，第366页。作者简介：侯丹华，法学硕士，上海铁路运输法院副院长。

而行政调解书具有实体上和法律上的双重效力，在实体方面，行政调解书应对行政行为的效力存续与否作出评价，明确各方当事人的权利义务。[4]此后的司法实践中，称之为诉前调解的形式多种多样，法院在其中担任的角色也各有不同。当前，我国处于社会转型期、利益调整期和矛盾凸显期，矛盾纠纷类型、特点、规律也发生了许多新变化。〔9〕叶必丰：行政和解调解：基于公众参与和诚实信用，载《政治与法律》2008年第5期。

再次，民事诉讼调解过程中会存在虚假诉讼、手拉手调解的情况，行政诉讼诉前调解也需注意该问题，避免当事人之间事先勾结以形式合法的调解手段掩盖侵犯国家利益、社会公共利益和他人合法权益非法目的的情况发生。（三）建立诉前调解程序行政调解书出具前司法评估机制 在原《行政诉讼法》立法过程中，主流意见认为行政诉讼中的被告是依法行使行政管理职权的行政机关，其作出行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权，因此，作为被告的行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力，[15]故原《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件不适用调解。

在行政诉讼中，和解不是一种法定的结案形式，原行政诉讼法和《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》所规定的被告改变被诉行政行为后原告撤诉的规定，虽有和解之实，却无和解之名，不是完整意义上的行政诉讼和解制度。〔11〕余凌云：对行政自由裁量概念的再思考，载《法制与社会发展》2002年第4期。

组织诉前调解前应充分征询当事人的意愿，在引导释明的同时，尊重当事人选择。2.实质性解决行政争议的立法目的。